Arme en kwetsbare bevolkingsgroepen onvoldoende beschermd tegen overstromingen

Gepubliceerd: 9 december 2016

Huidige kosten-batenanalyse van investeringen in hoogwaterbescherming zijn veelal gebaseerd op te beperkte definities van risico en maatschappelijke welvaart, waarbij geen recht gedaan wordt aan het brede sociale welvaartsbegrip zoals dat in de economische welvaartstheorie is beoogd. Deze analyses pakken te nadelig uit voor arme en kwetsbare bevolkingsgroepen die daardoor onvoldoende beschermd worden, vooral in ontwikkelingslanden. Dit stelt Jarl Kind (Deltares) in recent onderzoek samen met VU-IVM, dat gepubliceerd is in WIREs Climate Change.

Beperken van overstromingsrisico’s

Jaarlijks sterven gemiddeld 19.000 mensen als gevolg van een overstroming, waarvan de meeste in ontwikkelingslanden. De directe schade bedraagt gemiddeld 15 miljard dollar per jaar. De opgave om overstromingsrisico’s in de toekomst te beperken is groot. De benodigde wereldwijde investeringen worden geschat op tientallen miljarden dollars per jaar. Om met de beperkte financiële middelen een zo groot mogelijk bijdrage te leveren aan het reduceren van de risico’s, worden kosten en baten van investeringen in hoogwaterbescherming tegen elkaar afgewogen. Het hoogste rendement wordt gehaald door te investeren daar waar de risico’s het grootst zijn.

Iedere euro heeft in verschillende omstandigheden een andere waarde

In de standaard risicobenadering wordt risico gedefinieerd als kans maal gevolg. De baten van investeringen in waterveiligheid worden vervolgens berekend als de afname van dit risico. Dit leidt er toe dat relatief rijkere gebieden het beste beschermd worden. Maar die werkwijze is slechts onder bepaalde voorwaarden ook in lijn met de economische welvaartstheorie. Volgens de economische welvaartstheorie neemt de sociale welvaart die ontleend wordt aan een extra euro namelijk af naarmate het inkomen stijgt. Dit betekent dat een extra euro in verschillende omstandigheden (met of zonder overstroming) en voor verschillende huishoudens (arm of rijk) niet dezelfde waarde heeft. In de kosten-batenanalyse moet daarom rekening gehouden met risicoaversie van huishoudens (men is dan bereid om meer te betalen dan de afname van het risico) en met inkomensverschillen (schades voor arme huishoudens tellen zwaarder mee). De standaard risicobenadering, die hier geen rekening mee houdt, is alleen geschikt als de schade voor individuele huishoudens beperkt blijft en er relatief geringe inkomensverschillen zijn, of als de overheid de schade van een overstroming vrijwel volledig vergoedt. Van dit laatste wordt uitgegaan in Nederlandse KBA’s voor waterveiligheid, maar dit is in veel andere landen niet het geval.

Fictieve casus

De hernieuwde aandacht voor sociale welvaart in KBA’s komt voort uit discussies over KBA’s van maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan, analyses waarin schades door klimaatverandering voor rijke en arme landen verschillend worden gewogen. Maar ook binnen een land zou rekening gehouden moeten worden met inkomensverschillen. Internationaal is er echter geen overeenstemming over de manier waarop KBA’s voor investeringen in waterveiligheid en andere adaptatiemaatregelen moeten worden uitgevoerd. Verschillende landen hanteren verschillende richtlijnen, waarbij slechts in enkele gevallen, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, uitgegaan wordt van sociale welvaart. In het onderzoek van Deltares is een fictieve waterveiligheidscasus uitgewerkt waarbij naast de standaard benadering ook de sociale welvaartsbenadering is gehanteerd waarin risicoaversie en inkomensverschillen worden meegenomen. Dat leidt tot hele andere beleidsconclusies over het gewenste waterveiligheidsbeleid, met meer waterveiligheidsmaatregelen voor arme en sociale kwetsbare groepen.

Jarl Kind (econoom Deltares): Het is de hoogste tijd dat de huidige praktijk van kosten-batenanalyse in overeenstemming wordt gebracht met de economische welvaartstheorie, in het belang van de armste en meest kwetsbare bevolkingsgroepen. Dit is ook in lijn met het gedachtengoed zoals dat op dit moment wordt ontwikkeld bij o.a. het IPCC en de Wereld Bank.

 

figure-5

In de standaard risicobenadering zouden maatregelen voor de (fictieve) districten Beach en Central de hoogste prioriteit krijgen. Dit zijn immers de districten met de grootste schade. Toepassing van een aanpak gebaseerd op sociale welvaart, waarin aanvullend rekening gehouden wordt met risicoaversie en inkomensverschillen, leidt tot een hogere prioritering van maatregelen voor het district Canal, waar weliswaar de totale schade lager is, maar de gemiddelde schade per hoofd relatief hoog, en het inkomen relatief laag.

Volgende stappen

Het uitvoeren van een kosten-batenanalyse waarin sociale welvaart wordt meegenomen, vraagt om aanvullende gegevens en analyses van de sociaaleconomische context waarin waterveiligheidsmaatregelen worden uitgevoerd. Praktijkvoorbeelden zijn nodig om te demonstreren hoe dit zou moeten worden uitgewerkt, ook in situaties waar gegevens beperkt of niet voorhanden zijn. Zeggen dat het anders moet is immers nog iets anders dan het ook daadwerkelijk anders doen.

Klik hier voor het volledige artikel:

WIREs Climate Change: “Accounting for risk aversion, income distribution and social welfare in cost-benefit analysis for flood risk management”, door Jarl Kind, Wouter Botzen en Jeroen Aerts.