Onderzoek naar impact Nationaal Programma Landelijk gebied

Met het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) wil het Rijk de doelen voor natuur, stikstof, klimaat en water halen. Het kabinet Rutte-IV vroeg de provincies om daarvoor Provinciale Programma’s Landelijk Gebied (PPLG) op te stellen, die zij begin juli 2023 bij het Rijk indienden. De kennisinstellingen hebben geanalyseerd of met de plannen van de provincies en de maatregelen die het Rijk neemt de doelen worden bereikt. In hun programma’s schetsen de provincies de hoofdlijnen van hun beleidsaanpak. Van concrete gebiedskeuzes en uitgewerkte beleidspakketten is nog geen sprake. Een belangrijk onderdeel van de aanpak van veel provincies is om in specifieke gebieden te streven naar minder intensief gebruik van landbouwgrond. Ook willen zij het agrarisch natuur- en landschapsbeheer flink uitbreiden. Dit zijn effectieve maatregelen om de doelen dichterbij te brengen.

Het halen van natuur- en waterdoelen

Toch is het niet te verwachten dat de doelen voor de landbouw worden gehaald met de provinciale plannen en de maatregelen die het Rijk neemt, zoals de nieuwe mestregels én het uitkopen van de piekbelasters. Daarmee worden belangrijke stappen gezet, maar om de doelen in 2030 of 2035 te kunnen halen zullen boeren veel meer kostbare en vérgaande maatregelen op hun bedrijf moeten doorvoeren. Hiernaast vraagt het om meer krimp van de veestapel. Voor het halen van de natuur- en waterdoelen is veel meer natuur nodig dan vastligt in de afspraken tussen Rijk en provincies. Ook zal op honderdduizenden hectaren het agrarisch grondgebruik moeten worden aangepast. Gezien de omvang die opgave is de verwachting dat de gestelde doelen in een decennium volledig gehaald worden niet realistisch.

Maatregelen voor de waterdoelen

Deltares heeft vooral de effecten van de maatregelen op de waterdoelen geanalyseerd. ”Omdat de gebiedsgerichte maatregelen uit de PPLG’s nog te weinig zijn uitgewerkt, is niet precies in te schatten in hoeverre de resterende opgaven voor de Kaderrichtlijn Water (KRW) zijn te realiseren. We kunnen wél zeggen dat niet verwacht kan worden dat de belangrijkste water-maatregelen, zoals extra vrijwillige stimuleringsmaatregelen, extensivering van landbouwgrond en herinrichting van wateren al gerealiseerd zijn vóór de einddatum van de KRW-doelen in 2027. Vooral de extensivering langs waterlopen en beekdalen kan een zeer effectieve maatregel zijn, mits goed uitgevoerd" zegt Joost van den Roovaart, hij is co-auteur van deze studie en specialist waterkwaliteit.

Voor het klimaatbestendig herinrichten van het watersysteem, zoals de peilverhoging in de veenweidegebieden, zijn in de PPLG’s aanzienlijke bedragen en aanzetten voor maatregelen opgenomen. Dit is een omvangrijke opgave, waarbij de opgevoerde maatregelen slechts eerste stappen zijn in een proces richting 2050, het moment waarop de watersystemen 'klimaatbestendig'moeten zijn.

Joost van den Roovaart, specialist waterkwaliteit

Philip Visman heeft als expert programma- en transitiemanagement bij Deltares meegewerkt aan de studie en zegt daarover nog: “er is inmiddels ook afgesproken dat de kennisinstellingen op verzoek van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij een monitorings- en evaluatie instrumentarium gaan ontwikkelen om de uitvoering van het NPLG te ondersteunen. Hierbij wordt de verbinding gelegd met de bijdrage van het NPLG in de transitie van het landelijk gebied. Naast het monitoren van de NPLG-kerndoelen, de sociaaleconomische effecten en neveneffecten van maatregelen, moet de evaluatie uiteindelijk ook bijsturingsinformatie opleveren over de effectiviteit van de aanpak die het NPLG volgt."

Prioriteren maakt programma effectief

Om de doelen te halen reserveerde het nu demissionaire kabinet tot en met 2035 24,3 miljard euro. De provincies ramen de kosten van hun plannen op ruim het dubbele. Daarbij vallen niet zo zeer de grote verschillen tussen de provincies op, maar ook dat de provincies leunen op nieuwe beleidsinstrumenten. Denk aan financiële vergoedingen om boeren te compenseren voor minder intensief grondgebruik, beloningsstelsels of langjarige natuurbeheercontracten. Deze beleidsinstrumenten moeten nog ontwikkeld worden. Bovendien vragen de honderden voorgenomen provinciale gebiedsprocessen om veel meer uitvoeringscapaciteit dan in het verleden. De omvang van de uitvoeringsopgave en de totale budgetraming vergen samen een scherpere prioriteringsstrategie dan nu in de programma’s van Rijk en provincies voorzien is. Het beantwoorden van de vraag welke gebieden als eerste in aanmerking komen voor een gebiedsaanpak zal het programma effectiever maken.

Duidelijke afspraken over de verdeling van taken

In de provinciale programma’s leggen de provincies de bal terug bij het Rijk om de doelen voor de uitstoot door de landbouw te halen. Dat is gezien de wettelijke taakverdeling ook logisch. Toch ramen de provincies wel budget om ook eigen emissiebeleid te voeren. Het is daarbij de vraag of het doelmatig is als elke provincie eigen subsidieregels en beloningsstelsels gaat ontwikkelen. Het kan ook de ongelijkheid tussen regio’s in de hand werken. Tegelijk is het investeren in voldoende beschikbare grond, instrumenten en uitvoeringscapaciteit cruciaal om gedragen successen te boeken in de gebiedsprocessen die de provincies willen uitvoeren. Duidelijke afspraken over de verdeling van taken tussen Rijk en provincies, en een doordachte prioritering van het type maatregelen dat voor financiering in aanmerking komt, zijn noodzakelijke voorwaarden voor een effectiever en doelmatiger Nationaal Programma Landelijk Gebied.